사회개조(social engineering) 사업은 왜 실패할까

 

James C, Scott. 2020(1998). Seeing Like a State: How certain schemes to improve the human condition have failed. Yale University Press. 357 pages.

저자는 예일대학의 정치학 교수로, 세계 여러 국가들이 추진한 대대적 개혁 사업이 왜 모두 실패로 끝났는지 구체적인 사례와 함께 이론적 설명을 제시한다. 자연상태로 울창한 숲과 계획 조림을 통해 인위적으로 조성한 숲을 비교하는 것으로 이야기를 시작한다. 자연상태로 울창한 숲은 말끔한 인상을 주지는 않지만 다양한 종류의 식물과 동물이 공존하며, 가뭄, 홍수, 화재, 병충해 등의 외부적 충격에 강하다. 반면 계획 조림을 한 숲은 외양은 깨끗하지만 외부 충격에 취약하여 지속가능하지 않다. 시간이 흐르면서 나무의 성장이 정체되고 병충해의 공격으로 완전히 전멸하기도 하므로, 이러한 계획 조림 숲을 계속 유지하려면 인위적으로 다양한 환경을 만들어 주면서 관리를 소홀히 해서는 안된다. 자연상태의 숲을 밀어내고 그자리에 단일한 종의 나무를 심어 인위적으로 숲을 조성하는 이유는, 외부인이 그 안에서 무엇이 일어나는지 쉽게 파악하고(legibility), 통제하기 위함이다. 자연상태의 숲은 목재를 생산한다는 상업적 목적에서 보면 부적합하기 때문에 상업적 목적의 계산이 가능한 단일 종의 숲을 만들어 낸 것이다. 

국가가 대대적으로 추진한 개혁 사례로, 17세기 프랑스의 토지 등록 작업, 소련의 공산주의 혁명 이후 농장 집단화 사업, 브라질의 브라질리아 행정수도 건설, 탄자니아의 독립 이후 추진된 농촌 집단 정주촌 건설 사업을 분석된다. 프랑스의 토지 등록 작업은 전통적인 복잡한 토지 사용 관행을 무시하고 소유여부라는 단일 척도로 단순화하려는 시도였다. 인간의 합리적인 계획으로 효율성을 극대화시킨다는 근대화(mordernism)이념으로 무장하고, 전통적 공동체와 농업 방식을 철저히 파괴하고 그자리에 완전히 계획된 집단 농장과 도시를 만들었다. 이러한 시도는 모두 완전한 실패로 끝났다. 프랑스의 토지 등록작업은 주민의 실제 토지 사용관행을 반영하지 못했기에, 서류상의 소유관계와 실제의 사용관계가 유리된 결과를 낳았다. 소련의 집단 농장과 탄자니아의 농촌 집단 정주촌 사업은 농업 생산성이 추락하여 농민이 먹을 것 조차 제대로 생산하지 못하는 비참한 결과를 낳았다. 브라질리아는 주민간 인간관계가 메마르고, 활력이 없고, 제대로 기능하지 못하는 도시가 되었다.

실패한 이유를 검토하기 앞서 왜 이러한 무모한 시도를 했을까 생각해 보자. 전통적 농촌 마을과 전통적 생산방식은 오랫동안의 인간관계와 삶이 누적되어 만들어진 결과물이다. 이러한 복잡한 관계는 외부자의 접근을 쉽게 허락하지 않으며, 외부자가 전통적 생산방식을 이해하고 통제하기는 힘들다. 전쟁이나 정치적 투쟁을 통해 권력을 장악한 엘리트 집단은 기존의 전통 관계를 파괴하여 외부로부터의 통제가 가능하도록 만들 필요가 있다. 비록 이러한 무자비한 정책이 생산성의 저하를 낳는다 해도, 세금을 더 거두고 잠재적 반발 세력을 무력화하기 때문에 엘리트 집단에게는 득이 된다. 반면 외부의 엘리트로부터 통제 당하는 주민들에게 이러한 정책은 엄청난 고통을 가져다준다.

중앙의 일관된 계획에 따른 실험, 소위 '사회적 공학'(social engineering)이 실패하는 근본적 이유는 인간 관계와 삶의 방식을 몇개의 원칙으로 단순화할 수 없기 때문이다. 사람들의 삶과 일하는 방식은 오랜 시간 동안 시행착오를 거치면서 축적해온 지혜를 반영한다. 이러한 현장의 지혜를 무시할 때 일은 제대로 돌아가지 않는다. 중앙 관료의 지시에 따라 일을 추진하면 주민은 강압에 못이겨 수동적으로 따를지 몰라도 일은 제대로 될리가 없다. 현장에서 일하는 사람의 창의(innitiative)와 오랜 시행착오로 축적된 실용적 지혜(practical know-how)를 무시한다면 생산성을 올리는 것은 고사하고 일 자체가 진행되지 않는다. 소련의 집단 농장이나, 브라질리아나, 탄자니아의 집단 정착촌이 그나마 오랜 시간 존속할 수 있었던 것은 주민들이 정부의 공식적 지시와 원칙을 어기고 비공식적으로 생존하는 방식을 만들어 내었기 때문이다.

책의 후반부에서, 아프리카의 개발도상국에서 전통적 농법을 폐하고 과학적 영농 방식으로 자연을 개조하려는 시도들이 왜 실패했는지 분석한다. 전통적 농법은 여러 작물을 섞어서 재배하고 윤작을 하는 데, 이는 상업적인 생산의 관점에서는 매우 비효율적으로 보인다. 과학 영농이라 하여 비료와 살충제를 많이 써서 단일 작물을 재배하는 방식은 처음에는 생산성이 있는듯하지만, 시간이 지나면서 생산성이 추락한다. 전통적 농법은 지역의 구체적 사정에 맞추어 적응된 방식이며 오랫동안의 시행착오를 거쳐 가장 효율적으로 판명된 것이 살아남은 결과이다. 단순히 실험실에서만 성공한 표준화된 과학적 영농방식을 다양한 현지 사정에 일괄 적용하면 필연적으로 실패할 수밖에 없다. 전통적 농법은 자연의 실험장에서 오랜 시행착오를 통해 선택된 종자와 재배 기술인 반면, 과학적 영농은 먼저 특정 종자와 재배 방식을 실험실에서 개발하고 자연을 실험실의 상황으로 개조하여 적용하는 방식이다. 자본을 많이 투입하고 자연 환경을 실험실의 상황과 유사하게 만들 수 있는 미국 중서부나 유럽의 일부 지역을 제외하고는 이러한 방식이 성공할 수없다.

복잡한 현상을 소수의 몇개 변수로 단순화하여 파악하는 것은 과학적 인식의 기본이다. 소수의 몇개의 변수로 단순화해야만 자연 현상에 대한 통제와 조작이 가능하다. 관심의 촛점이 되는 소수의 변수를 제외하고 다른 모든 요인들의 영향을 배제하는 것이 과학적 실험이다. 인류는 이러한 과학적 실험을 통해 자연 현상에 대한 지식을 축적해 왔다. 사회 현상은 자연 현상보다 훨씬 복잡하고, 변수의 영향을 통제하는 것이 훨씬 힘들기 때문에 인간의 삶에 관해 모르는 부분이 훨씬 많다. 특정 지역, 특정 집단, 특정 인간에 대해 모르는 것이 많은데, 소수의 원칙을 적용하여 계획하고 이를 실행에 옮기려 하면 반드시 실패한다.

저자는 소수의 사례들에 관해 흥미롭게 서술하며, 이론적 설명도 설득력이 있다. 다만 저자의 설명이 실패한 사례들에는 잘 적용되지만, 거시적으로 볼 때 인류 역사상 큰 변화를 가져온 사례에도 설득력이 있을지는 의문이다. 짧은 시간에 큰 변화를 추진한 시도는 원래 의도한 대로의 효과를 가져오기 어렵다. 그러나 그러한 시도는 기득이권의 구조를 파괴하고 변화를 위한 장을 마련한다는 면에서 의의가 있다. 원래의 실험이 실패한 바탕 위에 원래보다 덜 과격하지만 변화를 추구하는 또 다른 실험이 전개되거나, 최소한, 실험 이전과는 다른 모습의 사회가 전개되는 경우는 적지 않다. 인간은 기본적으로 안정을 추구하며, 사회의 기득이권 구조는 변화를 거부하기 때문에, 인간 사회의 변화란 어찌보면 무모한 실험의 연속을 통해 조금씩 만들어져 온 것이다. 학술적으로 단단한 연구에 바탕을 둔 흥미로운 책이다.