Robert Dahl. 1998. On Democracy. Yale University Press. 188 pages.

저자는 정치학자이며, 이 책은 민주주의의 원리와 현실적인 필요 조건을 설명한다. 전반부에서는 민주주의란 무엇이며 왜 민주주의가 다른 정치체제보다 나은지 설명하며, 후반부에서는 민주주의 정치체제가 존립하는데 기여하는 조건에 대해 논의한다.

민주주의는 시민들의 정치적 평등(political equality)을 기본 조건으로 한다. 민주주의의 이러한 조건은 왕정, 독재, 전제정치 등 다른 정치체제와 뚜렷이 구별되는 핵심 원리이다. 민주주의 정치체제에서는 어느 누구도 다른 사람보다 정치적으로 우월한 지위에 있지 않아야 하지만, 현실적으로 어느 민주주의 정치체제도 이러한 이상을 완전히 충족시키지는 못한다.

시민들이 정치적으로 평등하기 위해서는 다음 다섯가지 조건이 충족되어야 한다. 효과적 참여, 평등한 투표,  정치 사정에 대한 이해, 의제를 통제할 수 있는 권한, 성인 모두를 포괄함, 등이다. 이중 어느 하나라도 빠지면 정치적 평등이 실현될 수 없다.

민주주의 정치체제가 다른 어느 정치체제보다 나은 이유는 다음과 같다. 권력의 독단적 횡포를 피함, 인간의 기본권을 보장함, 자유/ 자기 결정권/ 도덕적 자율을 보장함, 인간 개발, 개인의 이익을 보호함, 평화와 물질적 번영을 가능케 함. 이러한 이유들은 이론적 결론이면서, 동시에 경험적으로 관찰되는 현상이다.

대규모 집단에서 민주주의 정치가 가능하려면 다음의 제도적 장치들이 갖추어져야 한다. 선출직 공무원, 자유롭고, 공정하며, 자주 치러지는 선거, 의사표현의 자유, 집권자가 아닌 다른 대안적 정보 출처가 존재함, 결사의 자유, 시민 모두를 포괄하는 시민권, 등이 그것이다.  현존하는 민주주의 정치체제는 이 제도적 장치들을 모두 갖추고 있다. 이 제도적 장치 중 어느 하나라도 결핍할 경우 민주주의는 제대로 작동하기 어렵다. 

이러한 민주주의 제도를 가능케 하는 현실적 조건은 다음과 같다. 선출직 공무원이 군과 경찰을 통제할 것, 시민들이 민주주의를 굳건하게 지지하는 신념을 가지고 있을 것, 민주주의에 반대하는 외세의 압력이 없을 것, 시장경제 자본주의, 분절적인 하위문화가 강력하게 존재하지 않을 것, 등이다. 역사적 경험에 비추어보면, 이러한 조건들 모두가 어느 정도 충족되지 않는다면 민주주의가 출현하기 어려우며, 설사 출현했다고 해도 오래 지속되지 못한다. 서구에서도 이 조건을 모두 만족시킨 나라는 20세기에 들어서도 극히 일부에 불과하다. 요컨대 민주주의 정치체제는 인류 역사를 통털어 매우 드문 특이한 현상이다.

어느 나라나 외부 혹은 내부적인 요인으로 인해 위기 상황에 때때로 봉착하는데, 앞의 조건들이 충족되지 못하면 위기 상황에서 민주주의가 후퇴하는 경험을 한다. 선출직 공무원이 군과 경찰을 제대로 통제하지 못하는 경우 위기 상황에서 군사 쿠데타로 이전하기 쉬우며, 시민들의 민주주의에 대한 믿음이 굳건하지 않으면 위기 상황에서 지도자의 독단적 효율성이라는 유혹에 쉽게 빠지며, 민주주의에 반대하는 외세의 압력이 크면 외세의 간섭 때문에 민주주의 정치체제가 존립하기 어렵다. 자본주의는 경제적 자원 배분이 시장에 참여하는 개인들 모두에게 분산되어 있는 반면, 공산주의는 중앙에서 자원을 통제하여 배분하는데, 공산주의 경제체제에서는 지도자가 자신의 이익을 위해 자원을 전횡할 위험이 크다. 그러나 방임적 자본주의는 독점과 지나친 분배의 불평등이라는 문제점을 낳는데, 이는 민주주의의 정치적 평등 이념에 해가 된다. 따라서 현존하는 민주주의 정치체제는 모두 자본주의의 부작용을 제어하기 위해 정부가 시장에 개입하는 수정 자본주의를 택하였다. 대부분의 나라는 인종, 민족, 종교, 계급 등에 따라 분절적인 하위문화로 쪼개져 있는데, 하위문화 간 차이가 크고 대립이 심각하면 민주주의가 제대로 기능하기 어렵다. 미국과 같이 이질적인 집단을 주류 문화로 완전히 동화시키는 정책을 수행하거나, 아니면, 이질적 집단들 사이에 협의를 통해 정치자원을 배분하는 제도를 만들어 민주주의 정치를 수행하는 스위스나 벨기에와 같은 드문 예도 있다.

21세기에 세계적으로 가장 큰 관심사는 중국의 민주화일 것이다. 중국 경제가 성장하면 중산층이 두터워지고, 필연적으로 이들의 정치적 참여에 대한 요구가 높아질 것이다. 현재의 중국은 플라톤이 주장한 "현자의 정치(guardianship politics)"를 채택하고 있는데, 이는 절대권력의 부패 위험, 견제의 결핍, 정당성의 결여 문제 때문에 현실적으로 취약하다. 근래의 역사를 돌아보면, 절대권력은 민주주의보다 어리석은 결정을 내려 국민을 고난에 빠뜨린 경우가 많다. 민주주의 체제는 다중의 지혜가 결집되는 의사결정 장치를 가지고 있으므로, 절대권력자 한사람이 독단적으로 결정하는 정치체제보다 위험한 결정을 내릴 가능성이 적으며, 상황의 변화에 맞추어 적응하는 능력이 뛰어나다. 시간이 갈수록 상황이 복잡해지고 변화의 속도가 빨라지므로, 독재 체제는 민주주의 체제보다 효율성이 떨어지게 될 것이다.

이책은 저자가 일생 동안 연구한 주제인 민주주의 정치체제에 관한 연구결과를 정리한 글이다. 이 책을 읽으면서 민주주의에 대해 일목요연하게 파악할 수 있는 기회가 되었다. 저자가 지금 이책을 썼다면, 트럼프 이후 미국의 민주주의의 위기나, 중국의 괄목할 경제성장과 독재가 함께 가는 것에 대해 좀더 깊이 있게 논의하며 저자의 통찰력을 제시했을텐데, 아쉽다.

Robert Dahl. 2005(1961). Who Governs? Democracy and Power in an American City. 2nd ed. Yale Univ. Press. 325 pages.

저자는 다원주의 정치이론의 대가이며, 이 책은 정치학의 고전으로 지칭되는 책이다. 저자는 예일 대학교가 있는 미국의 뉴헤이븐이란 인구 십만 정도의 작은 도시에서 1950년대에 벌어진 정치 활동을 통해서 권력의 작동 메카니즘을 살핀다.

그의 분석에 따르면 민주주의 체제에서 정치적 자원은 여러 집단에 흩어져 있고, 다양한 영역에 존재하는 위계의 상위를 특정인이 독점하지 않는다. 통치 영역에 따라 의사결정에 참여하고 영향력을 행사하는 집단이 서로 다르다. 정치적 의사결정은 여러 세력간 타협을 통해 이루어진다. 이러한 다원주의 (pluralism) 이론은, 소수의 내적으로 통일된 집단에 의해  권력이 독점되어 있다고 주장하는 파워엘리트 (power elite) 이론과 대치된다.

민주주의의 국민 주권의 원칙은 다수가 자신을 스스로 통치한다고 하지만, 이러한 원칙이 문자 그대로 실현되기는 어렵다. 실제로는 위계에서 상위를 차지하는 사람들이 의사결정에 주로 참여하며 영향력을 행사하는 반면, 다수의 시민들은  정치에 관심이 적으며 투표하는 행위를 제외하고는 자신의 자원을 정치에 거의 투자하지 않는다. 그러나 의사결정에 참여하는 사람들은 선거에서 표를 얻기 위해 다수의 견해를 염두에 두지 않을 수 없다. 이러한 민주주의의 작동방식은, 소수의 지배집단이 다수의 지지를 얻는 것을 염두에 두지 않고 오로지 자신들의 이익을 위해서만 결정하고 움직이는 독재체제와 대비된다. 

뉴헤이븐 사회는 1800년대 이전까지만 해도 영국계 초기 정착자들의 후손인 소수의 귀족들에게 모든 지위와 영향력이 집중되어 있었다. 그들은 고등교육을 받고, 많은 재산을 소유했으며, 사회적 상위 지위를 독점했다. 정치 권력 또한 그들의 손에 있었다. 그러나 1830년대에 세금 납부 여부에 관계없이 모든 백인 남성들에게 투표권이 확대되고, 상공업을 통해 재산을 축적한 신흥 계급이 등장하면서 정치적 자원이 상이한 집단들에 흩어졌다. 이 신흥계급은 다수의 지지를 바탕으로 하여, 과거에 권력을 장악했던 소수의 귀족 세력을 주변으로 밀어냈다. 19세기 중반 아일랜드계 이민자들이 밀려오고, 19세기말 20세기 초반에는 이탈리아인과 유태인들이 대거 이주해 오면서 민족집단의 세력이 주요 정치 자원이 되었다. 20세기 중반 들어 먼저 아일랜드계가 다음으로 이탈리아계와 유태인이 사회경제적으로 성공하면서, 정치 자원으로서 민족집단의 중요성은 줄어들었다. 반면 정치 영역에 따라 의사결정에 참여하고 영향력을 행사하는 집단이 서로 상이한 권력의 다원화 현상이 나타났다.

저자는 그당시 뉴헤이븐 시 정치에서 핵심적인 세가지 영역에서 전개된 의사결정과 영향력의 행사 과정을 면밀히 분석하였다. 첫번째는 공화당과 민주당 양당이 각각 시장 선거에서 당을 대표하는 후보자를 선출하는 과정이다. 둘째는 뉴헤이븐 시의 재개발 사업과 관련하여 의사결정을 하는 과정이다. 셋째는 뉴헤이븐 시의 교육 분야의 의사결정 과정, 구체적으로는 시의 공립 고등학교 두개를 폐쇄하고 한개의 새로운 학교를 설립하는 과정이다.

시장 선거에서 후보자 공천을 하는 과정에는 중간 계층의 영향력이 크게 작용한다. 중간 계층 출신의 하급 지도자들의 목소리가 주요 의사결정에 반영된다. 이들 하급 지도자들은 고등교육을 받지 않았고, 대부분 전문직이 아닌 일반 사무직에 종사하며, 소득도 높지 않지만, 적극적인 활동을 통해 많은 사람의 의견을 대변하기에 무시할 수 없는 존재이다. 민족집단의 세력은 과거만큼은 아니지면 여전히 큰 영향력을 쥐고 있다. 선거의 영역에서는 다수의 영향력이 크게 작용한다. 따라서 소수에 불과한 과거의 귀족 집단은 이 영역에서 거의 영향력을 미치지 못한다. 반면, 시간이 흘러 이민자 집단의 다수가 아일랜드계로부터 이탈리아계로 이동하면서, 민주당과 공화당 모두 이탈리아계의 영향력이 커졌다. 그러나 20세기 중반에 들어 이탈리아계가 사회경제적으로 성공하면서 이탈리아계의 응집된 세력은 분열되었으며, 그와 함께 민족 집단의 영향력은 약화되었다. 

정당의 소수 지도자들이 사실상 공천을 결정하는데, 왜 그 과정에서 다수의 하위지도자들의 참여를 유도하고 그들의 의견을 듣는 번거로운 절차를 거치는가 하는 질문을 제기한다. 그는 다음 네가지 이유 때문이라고 설명한다. 첫째, 민주적 절차는 소수 지도자들의 결정에 정당성을 부여한다. 둘째, 민주적 절차는 하위 지도자들의 충성을 불러 일으킨다. 셋째, 민주적 절차는 갈등을 질서있게 조정하도록 해준다. 넷째, 새로운 사회적 세력들이 부상할 수 있도록 한다. 이러한 이유 때문에, 사실상 소수가 의사결정을 하지만, 다수의 참여를 유도하는 민주적 절차들이 단순히 겉치장만은 아니라고 주장한다.

뉴헤이븐 시의 재개발의 의사결정에는 재력가들의 참여가 두드러진다. 재개발은 이들의 이익과 직접적으로 연관되며, 재개발이라는 경제 사업에서 이들의 전문성이 발휘될 여지가 크기 때문이다. 1930년대 이래 중상층이 점차 교외로 이전하고 뉴헤이븐 시가  쇠락하면서 재개발의 필요성에 많은 사람이 공감하였지만, 주민 간 이해 조정의 어려움 때문에 오랫동안 재개발이 미루어졌다. 1950년대 후반에 선출된 시장이 주요 이해 관계자들을 모두 위원회로 끌어들여 이해를 조정하고 반발을 무마하면서 재개발 사업이 실현될 수 있었다. 시장이 재개발의 의사결정 과정에서 중심에 있지만, 다양한 경제 분야의 구성원들이 의사결정에 직접 참여하거나 간접적으로 영향력을 행사하였다.

뉴헤이븐 시의 교육 분야의 의사결정에는 교육감, 교사 노조, 예일대 교수 등 교육 분야의 전문가들이 주로 참여하였다. 뉴헤이븐 시의 상류층은 그들의 자제를 사립학교에 보내기 때문에 공교육의 개혁과 관련한 의사결정에 참여하기 어렵다. 폐쇄하는 공립학교 부지를 예일대에 매각하고 그 자금으로 새로운 공립학교를 건립하는 사업에 대해 비판이 적지 않았으나, 학부모들이 새로운 공립학교의 필요성에 공감하고 있었으며, 시장의 주도로 만들어진 위원회를 통해 교육분야  전문가들의 의견을 반영함으로서 그들의 반말을 무마할 수 있었다.

위의 세 영역의 어디에서도 일반 대중은 의사결정에 참여하지 않았다. 그러나 그들의 의견은 정당의 중간지도자들, 재개발 위원회의 대표들, 교육분야의 전문가들을 통해 반영되었다. 이 사람들이 의사결정에 참여하는 이유는 물론 자신의 이익 때문이다. 그러나 이들을 통해 다수의 의견이 여과되어 반영된다. 만일 이들이 다수의 의견에 배치되는 의사결정을 한다면 다가오는 선거에서 패하고 직책을 잃을 것이다. 대부분의 사람은 자신의 생업이 바쁘기 때문에 정치에 관심이 없으며 정치활동에 참여할 자원도 가지고 있지 않지만, 그들의 의견이 무시되지는 않는다. 민주주의 체제에서 대중의 주권은 선거를 통해 실현된다. 다수의 시민들의 정치 참여도는 매우 낮지만 이들은 숫자가 많기 때문에 이들의 적은 참여라도 많이 모이면, 높은 수준의 정치 참여를 하는 소수보다 더 큰 영향을 미친다. 즉 다수의 의견은 소수의 의사결정에 간접적으로 큰 영향을 미친다.

왜 어떤 사람들은 다른 사람보다 정치 활동을 더 열심히 할까. 그는 사람들이 기본적으로 자신의 이익과 관련될 때 정치 활동에 참여하며, 교육, 소득, 직업 등 사회경제적으로 어느 정도 수준 이상의 사람들이 주로 정치에 관심이 있다. 그러나 같은 사회경제적 수준에서도 일부 사람 다른 사람보다 정치 활동에 더 열심히 참여하는데, 이는 성격의 차이 때문인 것 같다. 사람을 만나는 일은 기본적으로 힘든데(abrasive and exhausting), 일부 사람들은 많은 사람을 만나고 영향력을 행사하는데 소질이 있으며, 이런 사람들이 정치 활동에 참여할 가능성이 높다. 인간은 정치적 동물이라고 하지만, 대부분의 사람들은 정치에 관심이 없으며, 그럴 심리적, 물질적, 시간적 여유가 없다.

저자는 다원주의 정치 이론이 실제 정치의 장에서 어떻게 적용되는지 구체적으로 보여주고 있다. 그는 3년 동안의 조사와 가용한 모든 자료를 동원하여, 주요 의사결정이 어떻게 이루어졌는지 파헤친다. 구체적인 사례를 설명하기에 많은 사람이 등장하며 이야기를 따라가는 것이 쉽지 않다. 그러나 실제 정치가 어떻게 이루어지는지 구체적으로 설명한 드문 연구이다. 70년 전에 미국의 조그만 도시에서 벌어진 일임에도 여전히 흥미있는 이야기이다.